（2017年6月27日第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过） 

　　第十二届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议决定： 

　　一、对《中华人民共和国民事诉讼法》作出修改 

　　第五十五条增加一款，作为第二款：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。” 

　　二、对《中华人民共和国行政诉讼法》作出修改 

　　第二十五条增加一款，作为第四款：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。” 

　　本决定自2017年7月1日起施行。 

　　《中华人民共和国民事诉讼法》和《中华人民共和国行政诉讼法》根据本决定作相应修改，重新公布。 

最高检民行厅厅长胡卫列解读《关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定》 

2017年06月27日18:49 中国人大网 评论0条字号:T|T 

　　[中国人大网]今天下午，全国人大常委会办公厅在人民大会堂举行新闻发布会。中国人大网文字出口，现场图文直播。 

　　[全国人大常委会办公厅新闻局局长何绍仁]各位记者，大家下午好！欢迎参加全国人大常委会办公厅新闻发布会。刚才，十二届全国人大常委会第二十八次会议举行了闭幕会，常委会组成人员149人出席，出席人数符合法定人数。会议以149票赞成，表决通过了关于修改水污染防治法的决定；会议以148票赞成、1票弃权，表决通过了关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定。 

　　今天的会议是这两个决定的专题新闻发布会。我们很高兴地邀请到了3位嘉宾来共同回答大家关心的问题。这3位嘉宾是：全国人大常委会法制工作委员会国家法室副主任童卫东先生，环境保护部政策法规司司长别涛先生，他们两位共同负责回答与关于修改水污染防治法的决定有关的问题；最高人民检察院民事行政检察厅厅长胡卫列先生，他负责回答与关于修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定有关的问题。下面请大家提问。 

　　[检察日报记者]请问胡厅长。从两年试点情况看，检察机关办理公益诉讼的案件绝大多数都是在诉前程序办结的，请问检察机关在诉前程序阶段积累了哪些经验，全面推行检察机关提起公益诉讼制度后，诉前程序是否会成为检察机关的主要发力点？谢谢。 

　　[胡卫列]根据公益诉讼试点方案，诉前程序是检察机关提起公益诉讼的必经程序。检察机关在提起公益诉讼之前，应当建议法律规定的机关或者组织提起民事公益诉讼，或者在行政公益诉讼之前应当督促相关行政机关纠正行政违法行为或者依法履职。只有在相关机关或者社会组织没有提起民事公益诉讼，或者相关的行政机关拒不纠正违法行为，又不完全履职的情况下，检察机关才提起民事公益诉讼或者行政公益诉讼。设立诉前程序的目的是为了提高检察监督的效力，发挥行政机关主动履职的能动性，节约司法资源。 

　　从两年的试点情况看，各试点地区的检察机关按照全国人大常委会授权决定的要求，严格履行诉前程序，取得了制度设计的预期效果。截止到2017年5月份，各试点地区检察机关共办理诉前程序案件共6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益诉讼诉前程序案件6774件，除了未到一个月回复期的有935件外，行政机关纠正违法或者主动履行职责的4358件，占75%。也就是说，3/4的行政机关在行政公益诉讼的诉前程序当中纠正了违法行为，履行了法定的职责。 

　　民事公益诉讼诉前程序案件178件，相关社会组织依法提起诉讼34件，检察机关支持起诉27件，尤其是行政公益诉讼诉前程序当中表现出了行政机关对检察机关的检察建议，回复更加及时、采纳率更高、实际效果更好的这种新变化，体现出检察机关提起公益诉讼制度的优越性。各地检察机关在办理诉讼案件中确实积累了一些经验，我们总结主要有以下几个： 

　　一是全面准确地做好调查核实，收集固定证据材料，打牢诉前程序的基础。二是要增强检察建议内容的针对性和可操作性，做实诉前程序的载体。三是注重对整改情况的跟进监督，保障诉前程序的效果。下一步，检察机关在全面开展公益诉讼的工作中将继续严格依法履行诉前程序，充分发挥诉前程序的积极作用。当然，对于在诉前程序中行政机关未履职的，检察机关将依法提起公益诉讼。谢谢。 

　　[央视社会与法频道记者]我们知道，检察机关在提起公益诉讼的时候是以公益诉讼人的身份提起的，我想知道，公益诉讼人更应该理解为普通的民事诉讼中的原告还是理解为刑事诉讼中的公诉人的身份？我们知道，检察机关是我们国家的法律的监督机关，对审判起到法律监督的作用，我想知道，如果是原告的身份，检察机关如何处理好这角色之间的定位？谢谢。 

　　[胡卫列]提起公益诉讼和诉讼监督，都是检察机关的法定职责，也是检察机关履行法定监督两种不同的方式。因为检察机关按照宪法规定是国家的法律监督机关，这两种职责都是基于检察机关的法律定位而产生的两种职能，在职能上应当说并不矛盾。检察机关在提起公益诉讼、依法启动诉讼程序、追究违法行为人、违法的行政主体的民事或者行政责任，是检察机关提起公益诉讼当中承担的职责，但检察机关同时作为诉讼监督机关，依法对民事和行政诉讼活动进行全程的法律监督，这两项职责在两个诉讼法当中都有明确的规定。为了这两种检察职能的履行，最高检察院在两个诉讼监督规则当中对如何履行这两项职责也都分别作了规定。 

　　在中央深改组审议通过的检察机关提起公益诉讼试点方案中明确了检察机关公益诉讼人的身份。在试点过程中，“两高”也针对这一不同于普通原告的身份分别制定了两个实施办法，经过试点实践证明，这两个实施办法也是切实可行的。这次修法做了比较原则的规定，有关程序的问题还需要通过“两高”的司法解释进一步明确。 

　　检察机关在提起诉讼和案件审理的过程中，既要对诉讼的违法行为进行监督，也要尊重和服从法院的诉讼引导，不会影响案件的正常审理。比如检察人员在发现庭审活动中法院有违法行为或者情形的，应当待休庭或者庭审结束之后，以人民检察院的名义提出检察建议，不存在当庭对庭审进行影响的行为。谢谢。 

　　[南方都市报记者]请问胡厅长。我们关注到人民检察院提起公益诉讼的实施办法中对于行政公益诉讼的实施范围是关于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，我们注意到，在决定中明确了在食品药品安全也是在这个领域当中的，想请问您这是基于怎样的考虑，范围扩大会带来怎样的改变，未来检察机关提起公益诉讼的范围是不是会进一步扩大？谢谢。 

　　[胡卫列]这次修改行政诉讼法的决定把提起行政公益诉讼的案件范围扩大了食品药品安全，主要有以下几个考虑：一是食品药品安全领域的问题比较突出，我想大家和我们一样都感同身受，社会各界高度关注，人民群众反映强烈。二是试点方案将食品药品安全纳入了民事公益诉讼的范围，在试点过程中检察机关共办理这类公益诉讼案件62件，其中诉前程序案件49件，起诉案件13件，从这些案件看，我们办理的虽然是民事公益诉讼，但是在办理过程中发现，其中负有食品药品安全监管职责的行政机关不作为、乱作为仍然是导致食品药品安全问题的重要原因。 

　　[胡卫列]检察机关在这一领域中不光是对应承担民事责任的相关企业提起诉讼，对承担监督职责的行政机关进行监督也十分必要。在试点过程中，部分全国人大代表、专家学者也提出了意见，希望检察机关通过提起行政公益诉讼来保护人民群众食品药品安全。 

　　[胡卫列]第三个原因，是中央深改组明确要求检察机关对食品药品领域进行监督，在高检院提请中央深改组审议的关于检察机关提起公益诉讼试点情况和下一步工作建议的报告中存在的问题部分就提出了试点案件范围比较窄的问题，建议把非试点领域人民群众反映强烈、国家利益和社会公共利益受损却无法提起公益诉讼的情形也纳入公益诉讼的保护范围，其中就提出将食品药品的问题纳入到行政公益诉讼的范围。中央深改组在5月23日审议通过了这份报告，明确要求检察机关对食品药品安全领域的有关问题进行监督。谢谢。 

　　[中评社记者]有一种意见认为，检察机关提起民事公益诉讼之后就不能再对被告的犯罪行为进行刑事指控了，这样就会导致放纵犯罪。我的问题是，请问胡厅长您对这个看法是怎么看的？还有检察机关能不能同时对污染环境的问题进行刑事指控和提起民事公益诉讼？谢谢。 

　　[胡卫列]前面的理解实际上是一种误解，检察机关在保护公益方面是可以多措并举的，就像刚才讲到水污染的问题一样，检察机关在这些方面也可以进行组合拳。对侵害社会公共利益的公民组织，既可以追究刑事责任，又可以依据民事法律通过民事公益诉讼的方式达到停止侵害、消除影响、赔偿损失的效果。而对于那些违法行使职权或者不作为的行政机关及其工作人员，除了部分案件依法追究其刑事责任外，还应当依据法律、法规，通过检察建议、提起公益诉讼等方式督促其依法履职。根据案情需要，还可以提起刑事附带民事公益诉讼、行政公益附带民事公益诉讼等等方式，有效节约司法资源。 

　　[胡卫列]以污染环境行为为例，检察机关如果在履行职责中发现破坏资源的行为可能构成犯罪，同时又侵害了社会公共利益，符合提起民事公益诉讼的条件，可以探索一并提起刑事附带民事公益诉讼。如果因环境污染已经受到了刑事处理，但社会公共利益的损害依然存在，或者没有得到弥补，也可以单独提起民事公益诉讼。换句话说，这些职能并不是冲突的、排斥的，检察机关提起民事公益诉讼并不影响对涉嫌犯罪行为的处理，而且可以增强法律的威慑力，更好保护社会公共利益。谢谢。 

　　[南方都市报记者]在试点的过程中有一些地方的党委政府反映，一些地方的党委政府对于检察机关的监督行为还不是特别适应，可能会有打招呼或者施加压力的情况，不知道在试点的各个地区是不是普遍的？未来会不会制定相关的具体办法，或者通过司法解释去规避？刚才的问题里面是不是未来检察机关提起公益诉讼的范围会进一步扩大，这个问题您没有回答，希望您回答。谢谢。 

　　提起行政公益诉讼，因为它是一项崭新的制度，而且它针对的是行政机关的行政违法行为，或者说它的被告是行政机关，所以它天然的具有很多的特殊性。尤其是像行政机关在这样一些新的制度中如何增强它对这项制度的理解确实也是有个过程，所以在实践中客观上存在着有一些地方行政机关有各式各样的顾虑，包括地方的党委和政府。比如会不会因为提起公益诉讼考核受到影响，或者会不会让自己觉得没有面子等等，这种情况在一定范围一定程度上存在。 

　　但是从全国的范围内来看，由于这项公益诉讼制度是四中全会中央明确提出的，而且符合整个社会对保护公共利益的这样一种关切和需要，所以从整体上看，社会各界，特别是地方党委和政府还是支持的。尤其是从我们检察机关的实践来看，应该说有的地方开展得很好，一个很重要的原因就是取得了地方党委、政府、人大，以及行政机关各个方面的关心、支持与理解。所以，我想随着这次修法，从试点走向全国更广范围内的施行，认同、支持和理解会更加全面，检察机关会得到社会各方面更多的支持。 

　　[胡卫列]当然，从检察机关角度来讲，我们也要主动争取地方党委、人大、政府、社会各界包括行政机关的支持，这是我们工作的经验，也是我们下一步工作的目标，希望公益诉讼制度得到进一步开展，使社会公众利益得到更好的保护。 

　　行政公益诉讼的范围现在确定了四个范围，把原来试点中的三个范围进行了扩展。修法当中加了个“等”，讨论过程中也有人提到是“等”内还是“等”外，但是我认为最主要的观点这应该是一种“等”外的理解。在什么情况下对哪些行为提起公益诉讼，涉及到公益损害的程度问题，同时也涉及到相关的其他社会条件成熟的程度。 

　　总的来说，我认为会随着公益诉讼的推进，我们经验的积累、办案条件的进一步成熟会得到进一步拓展，当然也包括相关的法律条件、制度规范更加完备和充实。总而言之，检察机关最核心的公益诉讼目的是保护公益，最基本的出发点还是能够回应社会各界，特别是人民群众对侵害公共利益的一些行为的关切，围绕着大家所关切的热点问题和领域能够进一步有序、有条件地拓展公益诉讼的范围，更好的保护社会公众的利益。谢谢。 

　　[中国人大网] 

直播到此结束，谢谢。